2016文物保护法修订草案解读说明 作者：未知     时间：2016-12-08    来源：|4

2002年《中华人民共和国文物保护法》修订实施以来，各级政府越来越重视文物工作，社会力量积极参与文物保护，文物事业不断开拓创新，取得了显著成绩，形成了许多好的经验和做法，法律的保障作用逐步增强。同时，随着我国经济社会快速发展，现行文物保护法在一些方面已同文物工作实际和经济社会发展需要不相适应，需要与时俱进地予以修订完善。

一、必要性和可行性

2012年4月至5月，全国人大常委会在全国范围开展了文物保护法执法检查。《全国人民代表大会常务委员会执法检查组关于检查〈中华人民共和国文物保护法〉实施情况的报告》指出，《文物保护法》贯彻实施中仍然存在诸多问题：一是对文物保护的认识有待进一步提高，文物安全形势依然严峻;二是文物执法能力需要进一步增强;三是文物流通领域亟需加强监管;四是文物专业人才匮乏，文物保护科技水平有待提升;五是文物保护的法律法规有待进一步完善等。报告建议，一要增强依法保护、科学保护文物的意识，营造全社会保护文物的良好氛围;二要依法履行职责，切实保障文物安全;三要健全完善管理体制，加强文物保护能力建设;四要健全监管制度，规范引导文物流通秩序;五要加强专业人才队伍建设，提升文物保护科技水平;六要促进合理利用，努力使文物保护成果更好更多地惠及民众;七要进一步完善文物保护法律制度。报告明确提出，随着我国经济社会快速发展，现行《文物保护法》在一些方面已同文物工作实际不相适应，建议将其列入全国人大常委会立法规划，在调查研究基础上，及时修改完善。此后，《文物保护法》的修订先后列入十二届全国人大常委会立法规划和国务院立法工作计划。

2013年，十二届全国人民代表大会批准了《国务院机构改革和职能转变方案》。《方案》就行政管理体制、政府职能转变、行政审批制度改革等提出了明确的要求。十八届三中、四中全会就全面深化改革、全面推进依法治国提出了明确的任务。文物领域的许多重要事项需要按照党中央、国务院的要求进行改革调整，并通过《文物保护法》的修订予以体现。修订《文物保护法》，既符合国家全面深化改革、全面推进依法治国的总体要求，也是文物事业全面改革发展的客观需要。

近年来，国家文物局围绕《文物保护法》实施情况多次开展调研，委托研究机构进行专题研究，考察国外文物立法实践，形成了许多研究成果。文物系统、科研院所、高等院校等形成了一定规模的文物法制研究队伍，汇集了一批国内外文物法制研究成果。全国人大常委会文物保护法执法检查后，国家文物局立即将《文物保护法》修订研究列为工作重点，深入系统开展了一系列实地调研、课题研究、征求意见工作，为起草《文物保护法》修订草案奠定了扎实的工作基矗

目前，《文物保护法》及其实施过程中存在的主要问题清楚，解决问题的主要思路明确，相关管理部门在重要问题上已经形成共识，对《文物保护法》进行一次全面修订的条件已经成熟。

二、起草过程

文化部和国家文物局作为修订草案(送审稿)起草单位，于2013年3月制定《文物保护法》修订研究工作方案;4月至5月，由国家文物局领导带队赴浙江、辽宁、内蒙、广东、广西、陕西、安徽等省区，进行《文物保护法》修订专题调研，同时通过函件广泛征求单位和专家意见，并在中国文物报、国家文物局官网开设专栏面向社会征求意见和建议;6月份，国家文物局在京多次召开《文物保护法》修订征求意见座谈会，听取地方文物主管部门、各类文博单位、相关社会组织和专家学者的意见;8月至9月，国家文物局领导赴全国人大教科文卫委员会和国务院法制办公室，汇报《文物保护法》修订研究工作情况和初步修订思路;2013年9月至2014年3月，国家文物局委托有关单位对《文物保护法》修订涉及的30个课题开展专项研究;2014年7月，《文物保护法修订草案(征求意见稿)》形成，并广泛征求全国各地文物主管部门、文博单位及专家的意见;2014年12月至2015年4月，国家文物局广泛征求国务院各有关部门和机构对《文物保护法修订草案(征求意见稿)》的意见，与相关单位进行了充分的沟通协调，并同时征求了部分全国人大代表、政协委员和法律专家的意见;2015年9月，形成《文物保护法》修订草案(送审稿)并报文化部审议通过。

上述工作过程中，国家文物局先后召开各种形式座谈会、讨论会、论证会、办公会近百次，完成调研报告和课题报告42份，汇编修法参考资料200余万字。

三、修订工作的指导原则

本次修订工作坚持了四项原则：坚持方针，跟进时代，解决问题，提高质量。坚持方针就是坚持“保护为主、抢救第一、合理利用、加强管理”的文物工作方针。这一方针是长期工作实践经验的总结，反映了文物工作规律性和特殊性的本质要求，必须长期坚持。跟进时代就是要与时俱进，体现时代趋势和发展要求，吸收借鉴国内外有益的经验和作法。修法既要反映2002年以来文物事业发展的新经验、新成效，也要进一步简政放权，转变政府职能，对不适应全面深化改革和全面依法治国要求的内容进行修改。解决问题，就是要坚持问题导向，重点解决地方反映强烈、现实工作中急需解决的问题，特别是那些制约文物事业全面协调可持续发展的制度性问题。提高质量，一方面要符合立法工作的要求，内容要科学，逻辑要严密，法律语言要规范;另一方面要注重将法律的修改完善与法律的有效执行相结合，切实增强法律制度的针对性和可操作性。

为坚持上述原则，国家文物局在修法工作中注重开门立法、整体规范、内外衔接和适度超前。开门立法，即广泛征求各方意见，充分调动社会力量参与。整体规范，即突破部门和行业的局限，全面规范政府、社会、公民个人在文物保护中不同的定位和不同的职、权、利。内外衔接，即注重与其他现行法律，以及我国已经加入的国际公约相衔接，保持国家法制的统一协调。适度超前，即把法律的约束性和法律的指导性结合起来，与深化改革的趋势相一致，体现前瞻性。在具体制度设计方面，国家文物局注重分级负责、层级管理，属地方事权的交由地方负责，做到权责统一;注重政府管理与社会参与相结合，在一些管理事务中增加群众监督、参与的环节，改变单一的上管下局面;注重分门别类、精准管理，使规定的具体措施更加贴近各级各类文物特殊的规律性和保护要求。

四、修订的主要内容

根据2012年全国人大常委会文物保护法执法检查报告和常委会审议提出的意见，以及文物工作贯彻落实十八大报告和十八届三中、四中全会文件精神的主要任务，此次修订工作确定了五个重点方向：一是强化政府责任，二是扩大社会参与，三是拓展活化利用，四是加大执法督查和违法处罚力度，五是补充完善文物保护具体法律规定。法律的框架结构也相应进行了调整。

(一)强化政府责任。政府主导、社会参与，是长期实践证明行之有效的文物保护体制。文物保护是公共文化事业的重要组成部分，政府主导责无旁贷。贯彻实施《文物保护法》过程中出现的许多问题及其原因表明，政府在文物保护、管理、利用方面的法律责任仍然需要进一步明确和加强。这次修订，在政府事权、经费保障、监督管理等方面，完善有关条款，使政府及相关部门的责任进一步明晰：一是进一步明确文物事业属于公益性文化事业，是基本公共文化服务的重要组成部分;各级人民政府应当将文物事业纳入国民经济和社会发展规划、城乡规划、财政预算;地方各级人民政府负责本行政区域的文物保护，并将文物保护纳入绩效考核内容，考核结果作为领导干部综合考核评价的重要指标(第八条)。二是进一步明确各级文物主管部门及其他有关部门的文物保护管理职责(第十、十一、十二条)。三是增加了地方人大、地方人民政府、有关管理部门对文物保护的监督检查职责(第八十、八十一、八十二、八十三条)。上述内容，符合国家有关规定和要求，有利于文物工作得到切实开展和落实。

(二)扩大社会参与。长期以来，社会力量参与文物保护的方式比较单一，参与的机制和相关鼓励措施不健全，影响了社会力量参与文物保护的积极性。社会力量参与，不仅能够帮助政府全面有效地保护我国数量众多的文物，也能够更好提升全社会的文物保护意识，使文物保护的宗旨得到更好实现。这次修订，顺应时代要求和民众呼声，着力增加了社会力量参与文物保护的条款：一是鼓励公民、法人和其他组织参与文物保护，鼓励设立文物保护社会公益基金，支持开展文物保护志愿服务活动(第十三条)。二是丰富社会力量参与文物保护、利用、管理和监督的方式与途径(第十七、五十九、七十五、八十五、八十六、八十七条)。三是明确社会力量参与文物保护和利用的鼓励措施(第二十、二十八、二十九、四十三、七十三、七十八条)。

公民、法人和其他组织参与文物认定，是2009年文化部发布《文物认定管理暂行办法》后出现的社会参与文物保护新形式，受到了文物保护志愿者们的广泛赞誉，一些国际组织对此也高度评价。几年来，数十处有重要价值的古迹和纪念建筑，由于民众申请认定为文物而得到了保护。此次修法，相关内容在第十七条和第五十九条得到了体现。已建立文物保护管理机构、博物馆，或者辟为考古遗址公园等参观游览场所的国有文物保护单位和一般不可移动文物，是文物发挥公共文化服务功能的重要阵地，对这类文物，政府应当尽全力保护好管理好，使其充分发挥传承发展中华民族优秀传统文化的作用。尚未建立文物保护管理机构、博物馆，或者辟为考古遗址公园等参观游览场所的国有市、县级文物保护单位和一般不可移动文物，数量众多，或者基本没有较好发挥公共文化服务功能，或者基本没有得到较好保护、管理和利用。这是众多客观因素造成的结果。为使这类文物在现有条件下尽可能得到保护、尽可能发挥其应有作用，此次修法提出了另一种社会参与文物保护的新形式，即公民、法人和其他组织在法定的框架和程序内，可以参与对这类文物的保护与利用，在文物主管部门监管下使用并承担保养、修缮责任，相关文物的产权不变(第七十五条)。社会参与文物保护的这种形式，与国家法律和政策没有抵触，在一些地区也已有长期的实践经验，社会反响良好，一些文物由此得到了很好的保护与利用。

(三)拓展活化利用。“保护为主、抢救第一、合理利用、加强管理”的文物工作16字方针，是一个不可分割的有机整体，应当齐头并进、全面落实。现行法律，对文物的保护、抢救和管理有较多规定，对“合理利用”的制度和措施则规定较少，一定程度上影响了文物工作方针的落实和文物事业的发展。此次修法，以习近平总书记关于发挥文物作用的系列重要论述为指导，认真总结各地文物工作实践经验，针对普遍存在的突出问题，拓展活化利用，设专章(第六章)对文物合理利用的原则、措施和具体要求作了规定。

草案明确提出，文物利用应当体现文物的历史文化内涵，尊重科学，遵守公德，面向公众，传承优秀传统文化，弘扬社会主义核心价值观，发挥引领风尚、教育人民、服务社会、推动发展的作用。草案同时强调了文物利用的底线，明确文物利用应当确保文物安全，与人民群众的生产生活相协调，防止不当利用、过度开发(第七十一条)。为使文物保护单位的保护与利用更好地统筹兼顾，草案规定实施文物保护工程应当体现文物利用的要求和规范(第七十二条)。为使文物保护单位充分发挥作用，草案规定国有文物保护单位应当尽可能向公众开放，由国家机关、国有企事业单位和社会团体等使用的，应当创造条件实行局部或者定期开放;非国有文物保护单位向公众开放、提供公共文化服务的，县级以上人民政府文物主管部门应当给予支持和帮助。草案还要求各级文物主管部门建立国有可移动文物共享机制，通过调拨、交换、借用等方式，实现文物资源共享，丰富博物馆的展览内容;博物馆以外的公民、法人和其他组织利用所收藏的文物开展公共文化服务活动的，各级文物主管部门应当给予指导和帮助。

(四)加大执法督查和违法处罚力度。法律实施重在监督检查。此次修法，专设监督检查一章(第七章)，以完善和细化相关措施。草案明确了地方人大对地方政府、地方政府对相关部门和下级政府文物工作的督查要求。各级文物主管部门开展监督检查工作的程序和方法，草案也给予了具体规定。随着全社会文物保护意识的明显提高，社会各界举报破坏文物的信息和线索不断增加。为鼓励社会各界积极参与文物保护，草案规定，对公民、法人和其他组织举报的破坏文物的信息和线索，文物主管部门应当查清事实，依法处理，并及时反馈处理意见;文物主管部门及其工作人员对此类信息、线索不调查、不处理、不反馈的，公民、法人和其他组织可以向有关国家机关控告或者检举。

为适应行政审批制度改革形势，加强事中、事后监管，草案也完善了行政处罚的内容，增加了查封、扣押等行政强制措施和加处罚款或者滞纳金的行政强制执行方式(第八章)。法律责任一章的条款数目由原来的16条增加到了22条。这些规定，反映了文物行政执法实践的迫切要求，有利于打击文物违法行为，维护法律的权威性。

(五)补充完善文物保护具体法律规定。最近十余年，文物工作应对现实需要，迎接了很多挑战，采取了很多措施，克服了很多困难，积累了很多有益经验。这些经验，有的已经上升为制度，体现在规范性文件、地方法规和部门规章中;有的已经被业界广泛认同，在具体工作中发挥了重要作用。此次修法，一些重要的成熟的经验被吸收进草案，比如：健全了一般不可移动文物的保护管理措施(第十九、二十、二十一条);完善了文物保护单位的保护管理措施(第二十二、二十七、二十八、二十九、三十二条);规定了文物保护单位保护规划和世界文化遗产保护规划制度(第二十三、三十七条);规定了文物保护工程、考古调查勘探发掘、文物修复复制拓印等领域的人员资格要求(第三十二、三十九、五十六条);规定了地下文物埋藏区、水下文物保护区制度(第三十三条);规定了不可移动文物降级、撤销制度(第三十八条);完善了建设工程中考古调查、勘探、发掘工作模式和管理要求(第四十、四十一、四十二条);按照国际公约和有关双边协定的规定，结合文物进出境管理实际，完善了文物进出境管理措施(第五章);规定了文物合理利用的原则、要求、方式等(第六章);明确了文物司法鉴定管理职责(第一百一十二条)等。

现行法律将不可移动文物区分为“文物保护单位”和“尚未核定公布为文物保护单位的不可移动文物”两大类。前者有较为具体明确的保护管理措施。后者数量众多，约占不可移动文物总量的85%，对此类文物法律也缺乏明确的保护管理制度。现实情况是，“尚未核定公布为文物保护单位的不可移动文物”中的大多数，在相当长的时间里不太可能被核定公布为文物保护单位;由于缺乏法定的保护管理措施，这部分文物成为不断受到破坏、损毁的重灾区。此次修法，将“尚未核定公布为文物保护单位的不可移动文物”称为“一般不可移动文物”，并明确了具体的保护措施。这样的称谓调整，与可移动文物分为珍贵文物和一般文物两大类的表述相一致。称谓的调整，不会影响这部分文物被陆续核定公布为各级文物保护单位。

保护规划，是文物保护单位和世界文化遗产保护的重要手段，它能够使国家的法律、政策与各文物保护单位和世界文化遗产地保护管理的实际需要紧密结合，具有规范性、强制性、可操作性和很强的针对性。现实工作中，保护规划长期以来是保护工作的重要抓手。通过研究和制定保护规划，文物保护单位和世界文化遗产地面临的具体破坏因素、需要强化和完善的具体保护措施、发挥文物作用的具体方法和途径，能够得到仔细分析、归纳提炼、科学表述。通过实施保护规划，国家的相关法律、政策得以贯彻落实，定性的概念、原则、要求得以量化体现。现行法律没有规定保护规划制度，目前相关要求只是在文物主管部门的规范性文件中体现，影响了保护规划在文物保护单位和世界文化遗产保护管理工作中的权威性、稳定性。此次修法，明确规定了文物保护单位保护规划和世界文化遗产保护规划制度。这项制度，涉及范围只限于文物有关区域，并要求与城乡规划、土地利用规划相衔接。

文物事业属于公益性文化事业，文物保护服务于公共利益。法律规定一切机关、组织和个人都有依法保护文物的义务，同时，公民、法人和其他组织的合法利益也应当得到尊重。现实工作中，由于文物保护而使个人和企业利益受损的情况客观存在，各方面对相关规定多有修改意见，这种情况也确实应当尽力避免。此次修法，没有提出因利益受损而给予合理补偿的总体要求，而是选择一个矛盾较为突出的工作领域作了具体规定。建设单位实施建设工程，相关区域应当依照法律规定开展考古调查、勘探、发掘工作;考古调查、勘探、发掘中有重要发现的，文物主管部门要会同建设单位等根据文物保护的需要共同商定保护措施;因采取文物保护措施致使建设单位合法利益受损的，应当给予合理补偿(第四十三条)。草案作此规定，兼顾了财政的实际能力和社会的实际需求。

现行《文物保护法》共八章80条，修订草案共九章115条。在现有框架基础上，增加了“合理利用”、“监督检查”两章。此外，将原第三章“考古发掘”章名改为“考古管理”，将原第四章“馆藏文物”与第五章“民间收藏文物”合并，章名改为“可移动文物”，这样修改将使法律框架和逻辑更加严谨、清晰。

五、征求意见情况

2013年4月至2015年3月，国家文物局通过网站、中国文物报专栏、信函等方式广泛征求社会各界的修法意见建议，其中委托中国文化遗产研究院发放调查问卷1640份，回收有效问卷1411份，共汇总归纳各方面意见建议215条。这些意见建议都在修订过程中予以了充分考虑。

2014年7月至9月，征求全国文物系统对修订草案征求意见稿的意见。31个盛自治区、直辖市文物部门专门组织召开讨论会，全面梳理本地区文物系统的意见建议，并向国家文物局正式报送了书面材料。各有关文博单位、部分专家也回复了书面意见。征求意见期间，共收到各盛自治区、直辖市以及计划单列市、有关文博单位、行业组织、部分专家反馈的意见建议54份，提出修改意见建议近2000条。根据各地反馈意见，国家文物局对征求意见稿进行了反复研究修改。

2014年12月至2015年4月，征求高法、高检、军委法制局和国务院相关部委局等53个单位对修订草案征求意见稿的意见，19个单位无不同意见，34个单位共提出修改意见158条。国家文物局分别召开了7次部门协调会，与34个单位进行了沟通，就机构编制、税收优惠、进出境管理、公益诉讼等多条意见达成一致;关于事权财权匹配、文物保护补偿、建设工程考古调查、勘探、发掘所需经费承担等方面，国家文物局也根据各部门所提意见进行了修改。目前的修订草案送审稿，充分考虑了部委意见，不存在重大分歧。

调整行政审批事项，是征求意见的重点内容。在修法过程中，国家文物局多次深入基层开展专题调查，召开各种形式的专题座谈会、讨论会、论证会30余次，专门研究行政审批问题。全国人大教科文卫委员会、国务院有关部门、部分地方政府，地方发改、公安、住建、规划、财政、工商、海关、法制、旅游、文物部门，有关文博单位、研究机构、高等院校、文物保护工程资质单位、文物商店、文物拍卖公司、文物进出境鉴定机构，中国文物学会、国际古迹遗址理事会、中国博物馆协会、中国考古学会、中国社科院考古所、中国收藏家协会、中国拍卖行业协会等单位的代表，部分人大代表、政协委员，文物系统老专家、老领导，以及部分律师参加了有关会议。大家对草案规定的行政审批事项的合法性、必要性和合理性进行了充分讨论、论证，国家文物局也极为慎重地研究、吸纳了大家的意见、建议。

现行《文物保护法》及其“实施条例”共设定行政审批25项，其中行政许可22项，政府内部审批3项。此次修订，取消其中的4项行政许可和1项政府内部审批。修订草案共设定行政审批28项，保留现行《文物保护法》及其“实施条例”设定的行政审批20项，其中行政许可18项，政府内部审批2项;新增行政审批6项，其中行政许可5项，政府内部审批1项;将保留现行《文物保护法》设定的2项行政许可拆分为4项。行政审批研究论证情况的说明详见附件4、5、6。

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